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其中，有30.3%的人工作时间超过10小时，最长达16小时。

并且，鉴于听证程序中尚未有成熟的社会组织代表少数人的利益，在没有保护少数人权利的司法审查之前提下，行政政策形成过程更有必要充当考虑少数利益未被充分代表群体的利益。[31]参见赵雷：《行政立法评估之成本收益分析—美国经验与中国实践》，《环球法律评论》2013年第6期。

现今，首长负责制中的绩效考核、GDP指标考核已有所降格，环境工作纳人了考核，成为官员选拔任用的重要依据，而且环境保护具有了一票否决的功能。尽管学界对机动车单双号限行的临时性措施已有探讨，[3]社会各界对常态化的合法性也提出了各种批评，[4]但从行政立法的视角整体评价制订机动车单双号限行常态化立法是否合法与正当，还未有全面的研究。其次，在行政诉讼中，人民法院在参照合法的地方政府规章时，对合法的判断也涉及并通常只涉及超越法定职权、是否与上位法冲突以及是否违反法定程序这三项审查事项。《立法法》要求授权应当具有明确的授权目的和范围。地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。

当然也不排除可以获益的产业，如提供环保科技工艺和相关设备的企业、达到环保标准同行业企业等。[35]参见2013年中央组织部颁发的《关于改进地方党政领导班子和领导千部政绩考核工作的通知》以及(国务院关于加强环境保护重.点工作的意见》(国发[2011]35号)第16项。另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。

[14]参见周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。同样，没有信访请求受理范围在内容上的区分，机构即便设置的再合理也不具有实际的意义。为实现这一转变，将其落实在实处，形成一种信访制度改革的整体性共识，同时也为了践行法治中国的基本要求，制定具有普遍效力的统一《信访法》就成为一种当然的选择。按照《条例》第14条的规定，信访人向信访机关提出的意见、建议、投诉请求，或反映情况都被称之为信访事项。

本文为国家信访局和北京市信访矛盾分析研究中心委托课题信访法立法研究的阶段性研究成果。在文革之前，尤其是建国初期，信访制度在密切联系群众和监督官僚队伍方面，发挥了积极作用，成为新中国国家政权设置的重要组成部分，[2]其中，政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式。

更为严重的是，学术界讨论和研究的各说各话状况，严重影响了实务界，受其影响，实务界出台的许多新办法、新举措，在内容上相互矛盾、相互冲突，使本来就问题重重的信访制度，变的更加复杂，信访制度并未在根本上得到改变。值得一提的是，很多学者尤其是很多法学领域的专家大都会有这样一个疑问，信访是人治色彩很浓的一项制度，搞法治化是否恰当？的确，现行的信访制度有很多不合程序和既有法律制度相冲突的地方，但我们同时也应当看到，信访制度中有很多好的制度内容，例如，信访是反映社情民意的晴雨表，信访可以起到权力监督的功能，甚至公民通过信访在某种程度上可以实现我国司法救济有限性的问题，并在一定程度上实现宪法赋予公民诸多的宪法性权利。一方面，从外部结构看，相对于人大信访、法院信访和检察院信访，行政信访是我国整个信访系统的核心子系统，行政信访受理的信访事项、承担的实际功能也远远超过其他子系统。[24]如《中华人民共和国宪法》第2条、第27条第2款和第41条。

2014年2月25日，党和国家在《条例》出台近10周年之际以中办和国办的名义联合下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。[20]这里之所以要站在宪法体制的框架下讨论信访改革的整体方向问题，一方面是因为现代政制是一种在法律下的政制，它有别于依靠神意、依靠君主意志的古代政制，而宪法是现代政制中一国所有政制安排的基础和逻辑原点，因此，离开了宪法，在一国宪法框架体系之外谈论信访制度问题，无法使结论获得可操作性和合法性。[23]当然，信访立法、信访法治化也只是一个权宜之计，我们必须明确认识到信访制度改革是一个系统工程，涉及到政治体制改革、司法独立、人大制度改革等多方面、多层次内容。同时，提高法律效力层级的《信访法》必将突破《条例》只规范行政信访的局限，将人大信访、法院信访和检察院信访纳入其中。

由此，许多信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益，其他访民得知后，纷纷效仿，严重损害既有的司法审判秩序。其次，《信访法》还可以在整体性共识的基础上，将上述第二个问题（系统构建实在法）予以实践，进而在一个制度的层面引导未来信访改革的讨论，最大限度地凝聚共识。

因此，由于制度设计上的缺陷，使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间，存在某种微妙的张力。垂直管理的政府工作部门应当根据需要，设立或者确定负责信访工作的机构。

此外，就相互协调性而言，《条例》效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关，实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调，而无法实现的问题。[4]自1992年以来，面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问题，学术界、实务界从2002年开始，就信访制度如何改革进行了大讨论，[5]由此形成了取消信访论、强化信访论和整合信访论三种主要改革思路。其二，既然是次要政制就必须在立法中明确与主体政制的关系问题，因而可在《信访法》总则里的法律适用里直接表明，其与主体政制的关系和衔接问题。一方面，仅仅从技术的角度讲，如果时下党委、政府对成千上万的上访者都束手无策，那么，扩权后的信访部门又如何能够解决呢？另一方面，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门职权只会将信访制度进一步推向异化。所以，他们不得不从解决实际问题的角度出发，试图通过扩张、强化信访部门职权，缓解压力。参见张炜：《公民的权利表达及其机制建构一来自基层信访状况的调研报告》，人民出版社2009年版，第16～19页。

尽管整合信访论意识到信访的权利救济功能在实践中消解了司法权威，进而主张废撤。4．如果说上述功能地位的明确，机构设置的合理是对信访制度改革整体性共识的一种落实、贯彻的话，那么，信访请求受理范围的拟定则决定了这种落实、贯彻的成败。

其三，信访制度的正常运转有赖于信访机制的合理设置，而其中信访机构的设置问题又成为重中之重。[22]参见同前注6，张红、李栋文。

同样，在地方各级政府专职信访机构并不是同级政府工作部门信访机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导，二者之间没有上下级隶属关系。基于现实的必要性和紧迫性，我们必须加快推进统一信访法的立法，缩短立法周期，尽快取得立法成果。

参见同前注④，王学军主编书，第40页。另一方面，对受理信访请求最多、设置较为混乱的行政信访而言，在机构设置层面，应以精简、统一、效能和便民的原则，只保留原专职信访机构，即各级人民政府信访工作机构，统一受理、交办、督办、转送行政信访事项。该观点主张，把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人大的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人大的作用。[17]参见孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，《法商研究》2011年第4期。

于是，原先针尖对麦芒的取消信访论和强化信访论一起在整合信访论中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到2005年以前的状态。1．制定统一《信访法》面临的第一个问题是《信访法》的制定是按照理想的图景另起炉灶，大拆大建，还是应照顾现存的立法，对其进行换代升级。

[1]总体上看，信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。从《条例》第6条第2款的规定看，[11]信访部门的职权是十分有限的，其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。

3．就信访的制度功能而言，我们一方面要进一步明确、提升信访的政治参与和社会监督功能。可以预见的是，这些引起信访的问题在很长一段时间仍然会存在，这些问题不会因信访制度的取消而消失。

第三，信访部门职权有限，但职责重大、繁杂。然而，是不是所有情况、意见、建议、投诉请求都能进入信访工作程序呢？答案应是否定的。更为严重的是，西方现代法治语境下的取消信访论由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜，自说自话，互不买账。另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。

有的信访者更是为了早日解决问题多头信访、越级信访，以致不同信访机构所给出的答复不尽相同，甚至互相矛盾。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持。

面对这些情况，引起我们进一步思考的是：是什么原因导致了我们各种举措和学术界成果并未能实质上解决中国信访制度所引发的问题？如果要改变这一现状，突破口在哪里？破解的具体方式又是什么？对于这些问题的回答，不仅有助于我们厘清当下信访制度改革错综复杂的迷局，而且也能为破解这一迷局，提供富有建设性的平台和途径。[26]因此，在《信访法》信访的功能定位中可以直接表明其政治参与和社会监督功能，并着重强调信访是当前中国公民维护自身合法权益，实现宪法所规定的各项基本权利的重要救济渠道。

相反，这些临时的修补术客观上又会衍生出新的信访问题。就政府专职信访机构而言，任何一级政府的专职信访机构主要是对同级党委、政府负责，同级政府是其直接的上级机关。